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铁路改革不要重蹈邮政覆辙

  • 2012-11
  • 来源:东方财富网

最近,财政部正在牵头研究落实铁路普遍服务的机制,准备对铁路提供普遍服务实行财政补贴政策。按照铁道部的统计,2011年铁路公益性的运输线路亏损700亿元人民币,如果能对铁路普遍服务或者公益性的服务实行财政补贴,那么,我国铁路改革将会正式启动。 

  假如这样的消息属实,那么,意味着我国铁路改革将会重蹈我国邮政体制改革覆辙。众所周知,我国邮政体制改革是在承认邮政普遍服务基础之上实行的市场化改革。当初制定邮政体制改革方案的时候,改革者就已经意识到我国邮政普遍服务存在的亏损问题,通过实行部分业务的专营制度,确保我国邮政企业在市场化改革的过程中消化吸收提供普遍服务所带来的亏损。现在看来,虽然修改了《邮政法》,确立了普遍服务的补贴规范,但这项改革并没有真正达到预期的目的,现在邮政企业仍然面临生存的危机。为了确保我国邮政企业继续经营,国家不得不对邮政储蓄业务进行大刀阔斧的改革,允许邮政企业保留储蓄银行,以金融服务来解决邮政市场萎缩所带来的一系列问题。

将普遍服务独立出来,由国家财政补贴或者实行专营制度,解决普遍服务所产生的亏损问题,是一个典型的馊主意。当初日本在推进邮政体制改革的过程中,也面临同样的问题。日本当时的改革者力排众议,实行了彻底的私有化政策,让邮政企业完全走上市场,国家财政不再承担亏损补贴的义务。现在看来,这样的改革才是真正的改革,它不仅确保了邮政企业与其他企业之间的公平竞争,而且更重要的是,减少了改革的成本,避免政府背上沉重的财政补贴包袱。

现代市场经济社会,任何企业都必须承担一些特殊的任务,这是企业履行社会责任的具体表现,同时也是社会发展的必然要求。譬如,在特殊时期政府可以征用企业的运输工具,可以利用某些行业的销售网络从事政府物资的运输等。我国铁路承担的普遍服务内容非常广泛,如果对铁路的普遍服务进行严格的计算,那么,政府将会陷入财政补贴的泥潭之中。铁路运输部门承担普遍服务的义务,既是铁路运输部门履行我国《公司法》和《铁路法》所承担社会责任的表现,同时也是所有运输企业所面临的共同问题。换句话说,几乎每个行业的企业都面临着提供普遍服务的问题,如果每个行业都剥离出自己的普遍服务,向国家财政申请补贴,那么,国家财政将不堪重负。

从目前的情况来看,我国铁路部门正处在基础设施建设的高峰期,亏损现象十分明显。政府给予必要的财政补贴,可以在一定程度上缓解铁路经营压力,也可以为我国铁路体制改革打下物质基础。不过,在笔者看来,如果口子一开,那么,我国铁路行业将会和我国的邮政行业一样,在财政补贴的保护下失去竞争能力。

国家铁路体制改革是早晚的事情。现在财政部研究铁路运输普遍服务的补贴机制,从一个侧面反映出我国铁路经营者的改革心态既然改革不可避免,那么,尽可能地剥离出铁路运输亏损的部分,从国家财政获得更多的资金,就成为改革的必然选择。这种特殊的博弈现象几乎出现在所有行业的体制改革之中。中央政府为了减少改革的阻力,加快改革的步伐,往往采取先易后难,实施财政补贴的方式,将各项改革落到实处。事实证明,这样的改革会导致中央政府的财政负担越来越重,改革的成本越来越大,改革的边际效用越来越小,消费者从改革中获得的利益越来越少。

对普遍服务实行财政补贴,不是改革的灵丹妙药,相反地,这样的改革有可能会积累更多的矛盾,产生不必要的财政负担。当前我国许多改革之所以存在问题,根本原因就在于,改革的方法和手段存在严重错误,许多改革方案都出自于改革对象之手,这样一来,虽然可以减少摩擦,提高改革的速度,但由于改革对象出于自身利益的考虑,会不断地夸大改革的难度,增加改革的成本,因此,这样的改革往往会留下巨大的隐患。正确的做法应该是,由全国人大设立专门的改革委员会,对铁路系统实施全面审计,并在此基础上提出独立的改革报告。全国人大常委会设立的改革委员会在听取各方面意见的前提下,提出具有法律效力的铁路改革法。只有这样才能摆脱既得利益者的相互掣肘,也只有这样才能让改革达到预期的目的。

笔者认为,铁路系统政企分开并不困难。假如铁路管理部门摇身一变成为改革的设计师,主导铁路系统的全面改革,中国的铁路改革必然会彻底失败。中国铁路系统改革以及其他改革必须实行回避制度,决不能让既得利益者成为改革的操盘手,因为那样做很可能会导致“与虎谋皮”。